Trong bối cảnh quản lý nhà nước, thuật ngữ vừa đá bóng vừa thổi còi là gì đã trở thành một phép ẩn dụ quen thuộc, chỉ ra tình trạng một chủ thể vừa thực hiện vai trò điều hành (đá bóng) vừa kiêm nhiệm chức năng giám sát (thổi còi). Điều này tạo nên xung đột lợi ích nghiêm trọng, đặc biệt rõ nét trong lĩnh vực quản lý đất đai tại Việt Nam. Việc hiểu rõ bản chất và hệ lụy của hiện tượng này là cực kỳ cần thiết để tăng cường minh bạch và kiểm soát quyền lực, góp phần nâng cao hiệu quả quản trị và phòng chống tham nhũng đất đai một cách hữu hiệu. Tình trạng này đặt ra những thách thức lớn về sự công bằng và lòng tin của người dân.
Bản Chất Của Hiện Tượng “Vừa Đá Bóng Vừa Thổi Còi” Trong Quản Lý Đất Đai
Cụm từ “vừa đá bóng vừa thổi còi” mô tả một tình huống mà cùng một tổ chức hoặc cá nhân nắm giữ cả quyền ra quyết định và quyền kiểm tra, giám sát đối với chính quyết định đó. Trong lĩnh vực quản lý đất đai, đặc biệt tại Việt Nam, hiện tượng này thể hiện rõ qua vai trò kép của các cơ quan nhà nước. Ủy ban Nhân dân (UBND) cấp có thẩm quyền vừa đại diện cho quyền sở hữu toàn dân về đất đai, vừa thực hiện quyền quản lý và quyết định các vấn đề liên quan đến đất đai. Điều này tạo ra một vòng lặp kín, nơi cơ quan tự kiểm soát hoạt động của mình mà thiếu đi một cơ chế giám sát độc lập và khách quan.
Thẩm Quyền Kép Và Xung Đột Lợi Ích
Việc UBND các cấp đồng thời nắm giữ thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và cả thẩm quyền quản lý, kiểm tra việc thực thi các quyết định đó là một ví dụ điển hình của “vừa đá bóng vừa thổi còi”. Khi không có sự tách bạch rõ ràng giữa hai vai trò này, khả năng xảy ra các hành vi lạm dụng quyền lực hoặc sai phạm sẽ tăng cao. Cơ quan tự mình quyết định rồi lại tự mình đánh giá mức độ đúng sai của quyết định, dẫn đến sự thiếu minh bạch và dễ dàng che đậy các sai phạm. Sự thiếu vắng một bên thứ ba độc lập có quyền lực đủ mạnh để giám sát, phản biện sẽ làm suy yếu hiệu quả của công tác phòng chống tham nhũng.
Thiếu Cơ Chế Giám Sát Độc Lập
Khác với nhiều quốc gia có hệ thống kiểm soát quyền lực phân lập rõ ràng, tại Việt Nam, cơ chế giám sát trong quản lý đất đai vẫn còn nhiều hạn chế. Người dân, dù được pháp luật trao quyền giám sát, thường gặp khó khăn trong việc thực thi quyền này do thiếu thông tin công khai và cơ chế phản hồi hiệu quả. Điều này khiến cho các hành vi tham nhũng đất đai thường chỉ bị phát hiện sau khi đã hoàn thành, gây ra thiệt hại lớn và khó khăn trong việc khắc phục hậu quả. Cơ chế giám sát nội bộ thường không đủ mạnh để ngăn chặn các sai phạm từ bên trong.
Những Sơ Hở Và Hạn Chế Tạo Điều Kiện Cho Tham Nhũng Đất Đai
Hệ thống quản lý đất đai tại Việt Nam còn tồn tại nhiều sơ hở và hạn chế, trở thành mảnh đất màu mỡ cho các hành vi tham nhũng phát triển. Các vụ án lớn được xét xử gần đây đã chỉ ra rằng việc thực hiện thẩm quyền quyết định về đất đai trái pháp luật, gây thất thoát tài sản công là nguyên nhân chính đưa nhiều cán bộ cấp cao vào vòng lao lý.
Khái Niệm “Đất Công” Chưa Rõ Ràng Về Pháp Lý
Một trong những hạn chế cơ bản là sự thiếu vắng định nghĩa pháp lý rõ ràng về “đất công” trong các văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù khái niệm này được sử dụng rộng rãi trên công luận, nhưng sự mơ hồ về thuật ngữ gây ra nhiều nhập nhèm trong quản lý. Ở các nước khác, “đất công” và “đất tư” được phân định rạch ròi, với các quy định quản lý và kiểm soát chuyển đổi nghiêm ngặt. Tại Việt Nam, với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, mọi thửa đất đều thuộc sở hữu toàn dân, nhưng việc phân biệt “đất công” và “đất tư” cần được dựa trên mục đích sử dụng. Sự không rõ ràng này là một trong những nội dung trọng tâm của tham nhũng đất đai, khi “đất công” dễ dàng bị biến thành “đất tư” thông qua các quyết định thiếu minh bạch.
Bất Cập Trong Định Giá Đất
Vấn đề định giá đất là một lỗ hổng lớn khác, gây thất thoát tài sản nhà nước nghiêm trọng. Các vụ tham nhũng thường liên quan đến việc định giá đất ở mức rất thấp khi giao hoặc cho thuê, nhưng giá trị thực tế theo thị trường lại rất cao. Điều này tạo điều kiện cho các cá nhân trục lợi, biến chênh lệch giá thành tài sản riêng. Khung giá đất của Chính phủ và bảng giá đất của UBND cấp tỉnh thường chỉ bằng một phần nhỏ (khoảng 25-30%) so với giá thị trường thực tế. Điều này không chỉ gây thất thu ngân sách mà còn làm méo mó thị trường bất động sản, tạo ra cơ hội cho các giao dịch ngầm, thiếu minh bạch. Việc đổi mới phương pháp định giá đất theo sát giá thị trường là một yêu cầu cấp thiết.
Tham Nhũng Vặt Và Bất Động Sản “Lậu”, “Ma”
Bên cạnh các vụ tham nhũng lớn liên quan đến thẩm quyền thu hồi, giao, cho thuê và chuyển mục đích sử dụng đất, tham nhũng còn len lỏi vào các thủ tục hành chính về đất đai. Những hành vi gây khó khăn, nhũng nhiễu trong cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở nhằm trục lợi cá nhân vẫn chưa được phát hiện và xử lý triệt để, gây bức xúc trong dân. Hơn nữa, tham nhũng còn mở rộng ra khu vực phi nhà nước, đặc biệt là trong các dự án đầu tư phát triển bất động sản. Các trường hợp bất động sản “lậu” (hình thành trên đất công trái quy hoạch, trên tầng cao không được phép) và bất động sản “ma” (nhà đầu tư tự làm dự án trái phép để bán, người dân tự xây dựng nhà trên đất sai mục đích) vẫn còn tồn tại. Mặc dù một số trường hợp đã được xử lý, nhiều trường hợp khác bị chậm trễ hoặc không được xử lý, cho thấy sự yếu kém trong công tác quản lý và kiểm tra.
Định Nghĩa Lại “Đất Công” Và “Đất Tư” Theo Mục Đích Sử Dụng
Để kiểm soát chặt chẽ ranh giới giữa “đất công” và “đất tư” và ngăn chặn tham nhũng, việc có một định nghĩa pháp lý rõ ràng là điều kiện tiên quyết. Trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai của Việt Nam, sự phân biệt “công” và “tư” không gắn liền với quyền sở hữu mà phải dựa trên mục đích sử dụng đất.
Phân Biệt Dựa Trên Mục Đích Sử Dụng
Theo GS. TSKH Đặng Hùng Võ, để phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, có thể định nghĩa “đất sử dụng vào mục đích tư” là đất do các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sử dụng khi được Nhà nước công nhận quyền sử dụng, Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất. Ngược lại, “đất thuộc phạm vi công” là đất không sử dụng vào mục đích tư, bao gồm đất giao cho các cơ quan nhà nước, cộng đồng dân cư sử dụng hoặc quản lý; đất chưa sử dụng và đất Nhà nước chưa giao, chưa cho thuê. Sự phân biệt này tạo ra sự minh bạch cần thiết trong quản lý và sử dụng đất, giúp dễ dàng phát hiện các hành vi tham nhũng.
Quy Trình Kiểm Soát Chuyển Đổi Minh Bạch
Ở các quốc gia khác, ranh giới giữa “đất công” và “đất tư” được quản lý rất chặt chẽ. Đất công được quản lý theo bản đồ địa chính rõ ràng để tránh lấn chiếm, và việc chuyển đổi từ “đất công” sang “đất tư” phải thông qua quy trình đấu giá đất minh bạch. Đất tư cũng được xác định rõ ràng trên bản đồ địa chính và được bảo đảm pháp lý bằng giấy chứng nhận. Cơ quan quản lý đất đai thực hiện quản lý đất tư để tính thuế sử dụng đất và bảo đảm quyền lợi của chủ đất. Khi Nhà nước thu hồi đất tư để làm việc khác, đó được gọi là quốc hữu hóa đất. Việc áp dụng các nguyên tắc quản lý tương tự, dù có điều chỉnh cho phù hợp với đặc thù Việt Nam, là cần thiết để ngăn chặn sự nhập nhèm và trục lợi.
Tăng Cường Quản Trị Đất Đai Theo Hai Chiều
Tham nhũng trong thực thi pháp luật đất đai thường xuất phát từ việc không thực hiện tốt các quy định về quản trị đất đai, đặc biệt là sự tham gia giám sát của người dân và hệ thống theo dõi, đánh giá. Mô hình quản trị đất đai hiện đại cần phải bao gồm quản lý hai chiều: từ trên xuống và từ dưới lên.
Quản Lý Truyền Thống Từ Trên Xuống
Theo truyền thống, đất đai được quản lý theo chiều từ trên xuống, dựa trên thẩm quyền của cơ quan quản lý tác động vào những người sử dụng đất thông qua các quyết định hành chính. Mặc dù cần thiết, cách tiếp cận này dễ dẫn đến lạm quyền nếu thiếu cơ chế kiểm soát. Các hành vi thực thi trái pháp luật với ý đồ tham nhũng như thu hồi đất quá diện tích quy hoạch, giao đất không đúng đối tượng, xác định giá đất thấp hơn thị trường, hay gây khó khăn trong thủ tục hành chính đều là hệ quả của việc lạm dụng quyền lực này.
Vai Trò Giám Sát, Phản Biện Từ Dưới Lên Của Người Dân
Để khắc phục hạn chế của mô hình quản lý một chiều, các nhà khoa học về quản lý đất đai đã nhấn mạnh tầm quan trọng của sự tham gia từ dưới lên của người dân. Người dân cần đóng vai trò phản biện, giám sát để đảm bảo các quyết định quản lý đạt hiệu quả cao, công bằng xã hội và không gây xung đột lợi ích. Điều kiện tiên quyết để người dân tham gia hiệu quả là mọi thông tin quản lý phải công khai, minh bạch. Điều kiện đủ là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải có trách nhiệm giải trình trước các ý kiến giám sát của người dân. Điều 199 và Điều 200 của Luật Đất đai 2013 đã quy định về sự tham gia giám sát trực tiếp của người dân và xây dựng hệ thống theo dõi, đánh giá, nhưng trên thực tế, các quy định này vẫn chưa được thực thi một cách hiệu quả.
Ba Yếu Tố Của Một Hệ Thống Quản Trị Tốt
Một hệ thống quản trị tốt cần có ba yếu tố cốt lõi:
- Công khai, minh bạch thông tin: Mọi thông tin liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, giá đất, các quyết định giao, cho thuê, thu hồi đất phải được công bố rộng rãi và dễ tiếp cận.
- Cho phép và khuyến khích người dân tham gia: Người dân và các tổ chức đại diện của họ cần được trao quyền và cơ hội để góp ý kiến, tham gia vào quá trình lập quy hoạch, giám sát việc thực thi pháp luật.
- Trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước: Các cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm giải thích, làm rõ các quyết định và hành động của mình trước các ý kiến giám sát của người dân.
Về bản chất, một hệ thống quản trị tốt chính là một cách thức hiệu quả để kiểm soát việc thực thi quyền lực của các cơ quan quản lý nhà nước, đặc biệt trong bối cảnh cụm từ vừa đá bóng vừa thổi còi là gì đặt ra nhiều thách thức.
Tăng Cường Vai Trò Giám Sát Và Sửa Đổi Pháp Luật
Mặc dù hệ thống pháp luật Việt Nam đã có những tiếp thu về nội dung quản trị tốt, nhưng việc thực thi trên thực tế còn nhiều bất cập. Các quy định về quản trị đất đai vẫn còn “nằm trên giấy”, dẫn đến việc thực thi pháp luật dễ dàng bị lợi dụng cho mục đích tham nhũng.
Thách Thức Từ Quy Định Trên Giấy
Với sự hỗ trợ từ các tổ chức phát triển quốc tế như Ngân hàng Thế giới và Oxfam, Việt Nam đã đưa vào Luật Đất đai 2013 (Điều 199, 200) và Nghị định số 61/2018/NĐ-CP về cơ chế một cửa, một cửa liên thông nhiều nội dung về quản trị tốt. Tuy nhiên, việc không thực thi các quy định này đã khiến pháp luật trở nên vô hiệu, tạo kẽ hở cho tham nhũng, gây thất thoát công sản và làm suy yếu đội ngũ cán bộ. Giải pháp cấp bách là phải thực thi nghiêm túc các quy định pháp luật về quản trị đất đai, thậm chí cần bổ sung chế tài đối với các cơ quan nhà nước không tuân thủ.
Sửa Đổi Pháp Luật Đất Đai Dựa Trên Quản Trị
Việc kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định là trọng tâm của công tác phòng, chống tham nhũng. Trong thể chế chính trị nhất nguyên, xây dựng thể chế quản trị để trao quyền tham gia quản lý và giám sát cho người dân là một giải pháp quan trọng, phù hợp với quy định tại Điều 28 của Hiến pháp 2013.
Trong lĩnh vực đất đai, để vận hành hiệu quả chế độ sở hữu toàn dân trong cơ chế thị trường, cần có những quy định đặc thù để kiểm soát quyền lực. Điều này bao gồm việc phân biệt rõ ràng giữa đất đai là tài sản công và đất đai do tư nhân sử dụng, cũng như tách bạch thẩm quyền của cơ quan hành chính đại diện cho sở hữu toàn dân và thẩm quyền quản lý đất đai. Việc sửa đổi pháp luật đất đai cần đặc biệt quan tâm đến việc kiện toàn các quy định về quản trị đất đai, nhằm tạo ra một hệ thống minh bạch, công bằng và hiệu quả hơn.
Việc hiểu rõ vừa đá bóng vừa thổi còi là gì trong bối cảnh quản lý đất đai đã phơi bày những lỗ hổng nghiêm trọng trong hệ thống. Để giải quyết triệt để vấn đề tham nhũng, cần có một sự cải cách toàn diện, từ việc định nghĩa rõ ràng về đất công, cải thiện cơ chế định giá đất, đến việc tăng cường thực thi các quy định về quản trị đất đai và trao quyền giám sát thực chất cho người dân, nhằm xây dựng một nền hành chính minh bạch và trách nhiệm giải trình cao.